《調(diào)查清樣》—撰文|文一刀

陜西商洛，作家賈平凹的故鄉(xiāng)與昏官魏民洲仕途發(fā)跡的起點，是一個地處陜南秦嶺深山，依丹江兩岸建設而成的典型山地小城，下轄的六縣一區(qū)均為山多地少、經(jīng)濟欠發(fā)達的國家級貧困縣（區(qū)）。多年來，商洛雖一直努力拓展新區(qū)但發(fā)展受限很大，始終難以擺脫空間局促土地稀缺的發(fā)展瓶頸，至2008年，以城市更新為基礎的老舊城區(qū)改造已成為拉動商洛繼續(xù)前行的不可或缺途徑。

早在2006年，商洛就已經(jīng)委托西安市城市規(guī)劃設計研究院編制了《商洛市舊城改造詳細規(guī)劃》，規(guī)劃區(qū)東至東環(huán)路、南至江濱大道、西至文衛(wèi)路、北至北新街，規(guī)劃總面積約1.5平方公里，涉及各類建筑面積約112.1萬平方米。這些老舊城區(qū)雖地處中心、位置優(yōu)越，但區(qū)域內(nèi)的房屋多為土木或磚木結構，其建筑年代久遠，房屋狀況破敗不堪。

《商洛市舊城改造詳細規(guī)劃》對舊城區(qū)進行了科學合理的功能分區(qū)，在人居環(huán)境改善、商業(yè)品位提升的目標下，將商業(yè)區(qū)與居住、辦公區(qū)域有機結合，并對當?shù)卮笤扑?、城隍廟等文物的開發(fā)與保護予以規(guī)劃，力圖形成完整的歷史文化旅游景觀帶。

以此為基礎，商洛在2008年正式出臺了《商洛市中心城市舊城改造管理暫行辦法》和《商洛市房屋拆遷管理暫行辦法》等相關文件，作為舊城改造項目建設的政策依據(jù)。城改大幕正式拉開后，商洛籌劃推出的該城市規(guī)模最大并具有標桿示范意義的項目就是“商州西街舊城改造”。

啟動之初，西街改造項目被政、商、民各方均寄予厚望，希望其能實現(xiàn)惠民、利商、顯政之功效，但在歷經(jīng)8年艱辛實施、承擔開發(fā)的企業(yè)投入超過12億元人民幣、各方為此均心力憔悴之后，項目卻如失效藥物一樣讓當年期待的療效化作泡影。

眼下，這個商洛曾首屈一指的民生項目已淪為罕見負面樣本，一紙“夾生”規(guī)劃正在將牽涉各方推入危局，8年努力或將一夜付之東流。它到底為何、又是如何演變至此？在當前營商環(huán)境廣受關注的背景下，重新復盤商洛的招商往事與營商現(xiàn)實不僅是探尋真相的過程，也是尋找解決之道的前提，更是對解決類似問題具有普遍性示范意義。

西街改造的三贏藍圖

西街是商洛市區(qū)的“白菜心”。人們常說商洛諧音商落，因此做生意的都不來，唯有西街曾是當?shù)刈罘比A的商業(yè)街。但西街也有致命之處：整條街基本是五十年前建設的土木結構房屋，大多數(shù)店鋪都是小平房，打開臨街墻壁自成門面，老板們常常就在鋪子門前用蜂窩煤爐子炒菜做飯。

到了晚上西街街面上基本上是白熾燈泡木板門，還能看到土夯墻，雖也懷舊但更多是破敗，店面結構和房子的質(zhì)量已遠遠不能適應城市發(fā)展的需要。

在西街改造實施之前，整個商洛市幾乎看不到一座高層建筑，當?shù)厥忻窬幼〉姆孔映似椒烤椭挥行┒鄬咏ㄖ?。因此當時對西街的改造不僅是商洛歷史上首次大規(guī)模舊改，完成后也將是市區(qū)建設的第一個集商業(yè)、住宅為一體的城市商業(yè)生活圈，從這個角度出發(fā)，該項目也被稱為當?shù)刈畲蟮幕菝窆こ獭?/p>

西街片區(qū)舊城改造項目總占地面積為180.47畝，屬于公益項目，概算總投資為5.6億元人民幣。商洛市財政困頓，面對改造所需資金根本無能為力，唯有面向社會招商引資，怎奈項目雖經(jīng)周密策劃包裝，在實際與多家企業(yè)洽詢過程中依然應者寥寥，商洛整體經(jīng)濟落后的現(xiàn)實與公益屬性中商業(yè)開發(fā)的局限是導致項目受冷落的主要原因。

此時，西街項目早已勢在必行弓在弦上，為成功吸引可以承擔項目投資的開發(fā)商，如何平衡項目的公益性與商業(yè)開發(fā)價值不僅是前期招商的關鍵，更是實施過程中得以平穩(wěn)運轉的重中之重。

2010年8月23日，商洛批復通過了市舊改辦上報的《關于西街片區(qū)舊城改造項目招標實施方案》，并于同年8月27日面向社會發(fā)布“西街片區(qū)舊城改造項目”招商招標公告，最終前來競標者僅三家企業(yè)。

公告要求競標單位須在一個月內(nèi)繳納1億元人民幣保證金并提供2億元人民幣資信證明，看到此種條件后其中兩家企業(yè)直接選擇放棄競標，剩下一家完成要求的企業(yè)最終中標，該企業(yè)為天津濱海浙商投資集團。

按照商洛市招商引資相關要求，天津濱海浙商投資集團于2010年8月12日在商洛注冊設立具有獨立法人資格的子公司：陜西凱華房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（下簡稱‘陜西凱華’）；2010年11月17日，商洛與天津濱海浙商投資集團有限公司正式簽訂商洛市西街片區(qū)舊城改造項目合同；

2010年12月27日，天津濱海浙商投資集團向商洛舊城辦發(fā)通知將合同所涉權利義務全部移由陜西凱華繼受，陜西凱華全面負責與項目有關的所有合同簽訂、履行，并辦理項目所需所有行政許可與行政審批。

公開信息表明，“西街片區(qū)舊城改造項目”規(guī)劃建設的初衷，是要建設一個新型的城市綜合體，擔負完善城市配套功能、改變商洛城市形象的主導作用，同時對西街所有原住居民采取就地安置回遷所需住宅和相應比例商鋪，商業(yè)開發(fā)部分包括一座總建筑面積約5萬平方米的“大都匯購物中心”，與項目區(qū)域內(nèi)商洛大云寺周邊的商業(yè)街。

這本該是個政、商、民皆大歡喜的未來：區(qū)域面貌改善和商業(yè)地標的建成對城市凝聚力、輻射力、競爭力具有催化劑的作用，地方不僅有業(yè)績而且對未來持續(xù)發(fā)展奠定基礎，可謂顯政；將舊城區(qū)打造為居住、置業(yè)、投資、旅游等新的城市熱點區(qū)域后，原住居民不僅可享受人居環(huán)境改善的益處，因有對應商鋪補償亦能分享老西街“二次繁榮”的商業(yè)紅利，可謂惠民；而新開發(fā)的商業(yè)地標作為帶動整個商洛市區(qū)商業(yè)繁榮的龍頭與“航母”，在吸引商家進駐商洛、投資商洛的同時也能讓項目開發(fā)商收獲商業(yè)價值，可謂利商。照此愿景，“商洛西街舊城改造”在啟動之初呈現(xiàn)的是一個典型三贏項目，但現(xiàn)實卻并非如此美好。

失信招商拖垮浙商

在商洛的招商承諾及與投資方簽訂的合同中，約定有幾個事關項目生死的內(nèi)容：1、全部征遷工作由商洛市負責，6個月完成，2011年6月給陜西凱華交付土地，整個項目建設周期為3年，至2013年底所有安置與開發(fā)全部完成；2、大云寺周邊進行商業(yè)建設，規(guī)劃建設用地10.78畝，建筑面積約1.55萬平米；3、免交人防易地建設費（該承諾作為招商引資優(yōu)惠政策在招標公告及規(guī)劃文件中也有明確約定和說明）。

但這幾項內(nèi)容卻無一按約實現(xiàn)。首先是征遷工作進展緩慢：西街舊城改造項目啟動后，商州區(qū)成立了區(qū)舊改辦作為西街舊城改造房屋征收實施單位。2011年1月15日，商州區(qū)舊改辦制定“實施方案(討論稿)”，并于同年3月1日至15日進行了公示，公開征集意見，在此基礎上市舊改辦對部分方案進行了修訂完善，形成《方案》的公示稿，于同年5月11日至5月16日進行第二輪公示，并公示了商洛市西街片區(qū)舊城改造項目安置區(qū)域示意圖及戶型平面圖。

2011年3月l5日，商洛市發(fā)改委下發(fā)了《關于下達2011年度全市固定資產(chǎn)和重大項目建設計劃的通知》，將市區(qū)西街舊城改造項目納入商洛2011年市級重點建設項目投資計劃。2011年1月13日，商洛市國土資源局通過了《關于西街片區(qū)舊城改造建設項目用地預審》，同年7月19日印發(fā)了《西街片區(qū)舊城改造項目土地征收補償實施方案》。同年8月5目，陜西省作出陜政土批[2011]512號審批土地件，同意對西街片區(qū)舊城改造用地共12公頃，收回國有土地使用權用于城鎮(zhèn)建設。直到2011年10月13日，商洛市才批復了商州區(qū)舊改辦上報的《征收與補償實施方案》兩周后，商州區(qū)發(fā)文、公告后相關工作這次進入實質(zhì)實施階段。

由于推進嚴重延遲，至2013年6月才部分完成征遷，為趕項目進度，開發(fā)商被倒逼一邊建設一邊等著交地辦手續(xù)。2013年6月17日，在匆匆組織舉行了西街舊改安置區(qū)建設開工儀式后，西街項目終于啟動了建設；征遷延遲的另一個副作用就是補償費用的大幅度增加，陜西凱華不得已又被多攤派了近5500萬人民幣的補償款。

2013年底，商洛正式向企業(yè)交地，此時已經(jīng)比合同約定時間延遲了兩年半；相應手續(xù)等都隨之延后，直到2014年底，陜西凱華才陸續(xù)取得了項目開發(fā)建設所需的全部批文和行政許可，按規(guī)定繳清了土地出讓金和相關費用。

商洛市最終批準的西街改造項目規(guī)劃條件為：總建筑面積43.8萬平方米。其中，回遷安置住宅和商業(yè)用房面積約15.5萬平方米（近1500戶西街原居民全部就地安置）；開發(fā)住宅和商業(yè)用房面積22萬平方米，地下建筑面積6.3萬平方米（其中包括大云寺圍墻外周邊地塊建設1.5萬余平方米仿古商業(yè)用房）；大云寺正面建設6900余平方米城市廣場，正面左前方建設地上6層、約5萬平方米的購物中心。總投資從當初的不足6億計劃躍升至逾12億元人民幣。

2015年底，作為商洛市商業(yè)地標的“大都匯購物中心”終于落成，但與三年前相比，這時商鋪的市場行情已極度低迷，購物中心招商運營舉步維艱，商鋪嚴重滯銷積壓。

2016年3月，安置房建設竣工，但由于征遷時計算的嚴重膨脹，原本9萬余平米的安置面積也增加至15萬余平方米，陜西凱華承擔安置房建設成本虧損4300余萬元。

在磕磕絆絆中，項目勉強繼續(xù)前行：2016年7月，開發(fā)住宅和商業(yè)（除大云寺周邊和H-5商業(yè)）竣工，并通過商洛市規(guī)劃局規(guī)劃驗收合格，隨后正式向業(yè)主交房；2017年11月23日，大都匯購物中心正式全面開業(yè)運營。租售商家包括華潤萬家超市、瀟湘影院在內(nèi)共220余戶。

伴隨項目實施步入后期出現(xiàn)的是各級部門間的扯皮、畫地為牢、以及單位利益至上導致的出爾反爾與政務廢弛。

公開資料顯示，西街舊城改造項目為商洛市統(tǒng)籌主導，其中商業(yè)安置房部分由陜西凱華代建，建成后交付商洛，再由相關部門分配給安置對象。2016年3月，當代建安置房建成并達到交付安置條件后，卻一直沒有被商洛接收。一方面被安置人在持續(xù)等待，另一方面由于安置商業(yè)部分長期空置，建成的商鋪雖鱗次櫛比卻很蕭條。

在商洛制定的《商洛市中心城市舊城改造管理辦法》、《商洛市西街片區(qū)舊城改造項目招標實施方案》規(guī)定和商洛市與陜西凱華簽訂的《商洛市西街片區(qū)舊城改造項目開發(fā)建設合同》約定中，西街舊城改造項目享受免交人防工程易地建設費的優(yōu)惠政策，該項政策也符合《人防法》和國家有關規(guī)定。

然而，2017年9月27日，商洛人防辦突然向陜西凱華下達行政處罰和征收事先告知書，催繳人防工程易地建設費1100余萬元并罰款9.5萬元。2017年11月8日，又正式下達處罰和征收決定書，企業(yè)無奈提起行政復議；2018年2月28日，商洛市做出行政復議決定：維持商洛人防辦的征收和處罰決定。

陜西凱華有一本文件目錄，內(nèi)容為2015下半年至2018年6月以來就項目有關問題向不同部門的請示與報告，比較特別的一點是：這三十多份請示報告所反映的件件事項全部如同“斷頭路”一般的沒有結果。一個尤為典型的例子是項目東南角H-5地塊（土地面積約3畝，規(guī)劃商業(yè)建筑面積約9300平方米）的規(guī)劃。該地塊規(guī)劃原本與西街舊改項目整體規(guī)劃指標融為一體，已獲商洛批準，陜西凱華按規(guī)定繳納了土地款和相關費用后取得了開發(fā)建設權。但此后地塊規(guī)劃又調(diào)整為須單獨辦理規(guī)劃手續(xù)，自此，企業(yè)便踏上了無盡頭的申報之路。相關記錄顯示：從2014年起企業(yè)先后10余次向規(guī)劃局和市級遞送書面申請報告，無數(shù)次與規(guī)劃局及有關領導當面溝通協(xié)調(diào)，要求辦理規(guī)劃許可證，但四年下來依然未能辦理。

據(jù)陜西凱華方面講述，對于西街項目實施中涉及的許多事項，每次都要經(jīng)過事先當面反映、溝通、遞送書面文件，經(jīng)過一段時間等待之后，一次、兩次、三次甚至更多次到有關部門詢問處理情況與結果。盡管每次都是事先溝通之后才呈送書面文件，但經(jīng)常會有這樣的情況：某領導或部門接收文件之后并未處理，經(jīng)過一段時間之后卻告訴企業(yè)，這個問題你們得去另找某某領導或部門，于是，企業(yè)再按上述過程重來一遍。就這樣，日復一日，周而復始，耗費了企業(yè)兩年多時間該目錄涉及的所有問題卻無一得到解決。

一系列的行政效能低與失信違約下，“商洛西街舊改”在屢屢延誤中不僅逐漸失去昔日光彩，各種矛盾已是叢生：無法按期回遷、按期交付安置商鋪令群眾怨聲載道；錯過商鋪經(jīng)營最好的時期則不僅讓被安置居民日后生計蒙上陰影更直接導致項目開發(fā)商業(yè)價值大幅縮水；而各種攤派與處罰也讓開發(fā)企業(yè)原來預期中的盈利變?yōu)樘潛p。但真正令這個項目走向被葬送軌道的，是圍繞商洛大云寺周邊商業(yè)開發(fā)的混亂博弈。

誰炮制了“暗戰(zhàn)大云寺”

大云寺全國多地都有，根據(jù)資料記載，各地大云寺興建始于唐代，當時為給武則天稱帝尋找依據(jù)，一批僧人曾偽撰《大云經(jīng)疏》上于朝廷，稱武后“太后乃彌勒佛下生，當代唐為閻浮提主”，武氏稱帝后便立刻“頒布《經(jīng)疏》于天下，令諸州修建大云寺”。商州大云寺并非新建而是將建于城北金鳳山上的“西巖院”進行更名。之后武則天的兒子李顯復辟唐制，又將各地大云寺悉數(shù)詔毀，商州大云寺由于被地方官更名"西巖院"而幸存下來。元代至正年間，又改名大云寺，至明初毀于兵燹，清順治十八年(公元1661年)在金鳳山原寺院山下重新修建了一座新大云寺，一直留存至今。

因此準確來說，在商洛“西街舊城改造”區(qū)域內(nèi)的這座大云寺真正建成時間為300余年。1992年被陜西將商洛大云寺列為省級文物保護單位，大云寺內(nèi)一直沒有僧侶，1996年，商洛市博物館成立后便入駐負責管理，后商洛博物館又劃歸商洛市文廣新局。

在西街舊改啟動之前，大云寺周邊長期被私人住宅、商業(yè)店鋪等老舊建筑環(huán)繞、蠶食，四周成不規(guī)則鋸齒狀，且因四至地界問題與周邊群眾屢生糾紛訴訟事件，周界安防隱患多、實施保護難度較大。

按照2011年7月完成的西街片區(qū)改造規(guī)劃設計方案，對大云寺周邊按照“征一補一”的原則，在保持大云寺原有面積不變且不觸及寺內(nèi)文物建筑的前提下，將西、南兩側圍墻向里縮進，東、北兩側圍墻向外拓張的辦法予以保護。

按此規(guī)劃實施，大云寺將成為以四座大殿為中軸線的較為規(guī)則的長方形建筑群，且寺廟建筑周邊開闊、自成體系，消防、安防及各類保護措施將全面得到落實，并將與項目新建廣場和蓮湖公園景區(qū)珠聯(lián)璧合、相映成輝，對于大云寺的旅游觀光、安全保護和對外開放都將起到極大的促進作用。

熟悉商洛市情的人都知道，在這個偏遠山城，一直以來政府下屬的各職能部門與事業(yè)單位通常都有一定規(guī)模的商業(yè)門面房，其租金收入按慣例進入單位自收自支的小金庫，這種現(xiàn)象直到2016年前后才得以整治清理。西街舊改實施前，商洛博物館所在的大云寺被重重民房包圍，只有兩間較小的門面房。項目啟動后，商洛文廣局及博物館方面便一直有意爭取大云寺周邊地塊的開發(fā)利用權，且曾出具相應規(guī)劃方案，由于種種原因未獲應允。于是，有關大云寺周邊的保護、利用、開發(fā)焦點問題很快從誰來搞、如何進行變成了能不能做，而商洛博物館也成為堅定的反對方。

一座清代建筑，多年來在淹沒于棚戶區(qū)中籍籍無名，在利益暗戰(zhàn)下突然在網(wǎng)絡間成為“千年古剎”、“千載歷史見證者”和“存世的唯一皇家寺院”，被反對其周邊開發(fā)者占據(jù)為文物保護制高點。開發(fā)商、普通民眾、商洛市與下屬部門利益纏繞交鋒幻化成一出所謂“暗戰(zhàn)大云寺”的戲碼，愈演愈烈之下大云寺周邊的改造被冠以“天下第一拆”之惡名，令維系這個舉步維艱舊改項目的核心鏈條轟然斷裂。

2017年3月，商洛西街舊城改造項目規(guī)劃被指不符合項目地塊內(nèi)省級文物保護單位“大云寺”周邊控規(guī)要求，住建部直指商洛早期規(guī)劃為違法行政并列入掛牌督辦。

面對此種情況，2017年8月17日，商洛市規(guī)劃局下達《行政許可撤銷決定書》，撤銷與大云寺相關的項目一標段《建設工程規(guī)劃許可證》。復議后，2017年12月25日，商洛方面先是作出復議決定稱：“該撤證行為認定事實不清、違反法定程序、適用依據(jù)不準確，不予支持”。但2018年4月27日，商洛市規(guī)劃局再次作出《行政許可撤銷決定書》，二次啟動撤證，現(xiàn)正在二次行政復議審理之中。

于是，一個投入超12億元資金，按照已經(jīng)批準的規(guī)劃建設的惠民工程，歷經(jīng)8年實施，在已經(jīng)基本全部竣工之后，突然被撤銷了規(guī)劃許可證而成為面臨拆除的違法建筑，后續(xù)一系列衍生效應立刻將此項目推到崩盤爛尾的邊緣。

一地雞毛如何掃？

此種局面下，商洛市首當其沖面臨嚴峻的連環(huán)違約索賠，比如：在商洛正式頒發(fā)大云寺周邊標段開發(fā)建設許可之后，企業(yè)已繳納了涉及相關地塊的土地款等費用，2017年5月，在有關控規(guī)爭議熱炒之際，該商業(yè)建設用地又被收回用于市政建設，但直至目前仍未辦理土地權屬轉移手續(xù)，也未就清償土地款及相關損失給出任何說法。

此外，當年商洛市有關部門與陜西凱華共同委托對“被違建”的西街大都匯購物中心進行了評估，結果表明：在不包含1億余元的已售商鋪和已開業(yè)220余家商戶的經(jīng)濟損失和違約賠償金情況下，該購物中心純商業(yè)價值為6.46億元人民幣，一旦廢棄，僅該棟建筑的經(jīng)濟損失將達8億元人民幣。

情急之下，商洛在未與施工單位等各方研討匯商情況下便倉促拿出整改方案，幾經(jīng)演變后最終的整改方案在很多方面都出現(xiàn)脫離技術與施工現(xiàn)實的缺陷。按照商洛通報的改造方案，臨近大云寺、已建成并投入使用的“大都匯購物中心”（地上6層、地下1層，共約5萬平方米），須進行正面拆除三層、三跨（5500余平方米），整棟建筑將被像切豆腐樣切成座椅狀，這將引發(fā)許多難以規(guī)避甚至無解的問題和嚴重后果。

由于拆改工程難度大、成本高、耗時長、隱患多，拆除及后續(xù)改造施工時，在結構安全上存在難以規(guī)避的風險和隱患。整個供水、供電、空調(diào)、通風、消防等系統(tǒng)，必須全部重新設計、施工，工程難度大、時間長、成本高，實施起來無論從技術上、財力上以及相關統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上，各方都無力負擔。

購物中心經(jīng)過降層拆改之后，該購物中心原設計的規(guī)模和使用功能被顛覆，其作為項目核心支柱綜合體的功用喪失，原有商業(yè)價值將不復存在。購物中心內(nèi)已售、已租商鋪必然退房、退租、索賠，同時會波及到整個項目的其它商業(yè)，引起大規(guī)模退房、退租和索賠。

目前，整個項目正在進行中的銷售和招商運營工作被迫停止，全面開業(yè)的計劃擱淺，再次啟動代價極大。任誰都不難看出：這樣的經(jīng)濟損失和負面影響不是局部而是整體性的，圍繞項目的政、商、民各方均遭波及。

這個已歷時8年、耗資巨大、牽涉面廣泛的惠民改造就這樣在一系列“昏招”推動下越來越奄奄一息。面對僵局，2018年7月4日，陜西凱華稱其收到商洛市級主管負責人回復：有關西街舊城改造項目的所有問題不能在協(xié)商框架內(nèi)解決，無論是失信還是合同違約給企業(yè)造成的損失，“你企業(yè)愿意打官司就打吧！”——《調(diào)查清樣》

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